北京市實施能耗雙控向 碳排放雙控轉(zhuǎn)變的政策建議
推動能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，是統(tǒng)籌首都經(jīng)濟社會發(fā)展與“雙碳”戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的關(guān)鍵手段。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)提出，要推動能源“雙控”向碳排放總量和強度雙控轉(zhuǎn)變。2022年政府工作報告中，將推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變列為工作任務(wù)?！侗本┦?022年碳達峰碳中和工作要點》也相應(yīng)提出了研究“能耗雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變的任務(wù)要求。
能耗“雙控”制度是助力綠色發(fā)展的成熟手段。能耗“雙控”脫胎于“節(jié)能減排”，于“十三五”時期正式實施，國家差別化地分解設(shè)立各地方能源“雙控”目標，建立節(jié)能審查、預(yù)警調(diào)控、節(jié)能監(jiān)察等機制，將能耗“雙控”指標納入地方績效考核評價。能耗“雙控”制度推動綠色發(fā)展成效顯著，成為實現(xiàn)“雙碳”目標任務(wù)的關(guān)鍵支撐和重要抓手，在“雙碳”目標下被賦予新的政策內(nèi)涵。
“碳排放雙控”制度及管理體系正在加快建立。當前，碳達峰碳中和“1+N”政策體系日臻完善，碳排放“雙控”制度已初步完成頂層設(shè)計，統(tǒng)計核算體系正在加快建立。但是，由于“雙碳”目標提出的時間較短，總體而言，當前我國的“碳排放雙控”具體管理政策及體系尚未形成系統(tǒng)、成熟的制度化安排，相關(guān)部門正在加快探索。
能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變勢在必行。在“雙碳”目標下，能耗“雙控”制度不能反映新能源單位能耗排放強度差異等管理弊端顯現(xiàn)，部分地區(qū)出現(xiàn)了“運動式”減碳等問題。推動從能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變將使控碳舉措更加精準，有利于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與碳中和的有機統(tǒng)一。國家提出“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變要求，能耗“雙控”制度政策內(nèi)涵將發(fā)生改變，并與碳排放“雙控”制度協(xié)同發(fā)力、長期并存。
北京推動能耗向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變條件成熟。“十三五”時期北京單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別下降23%和26%以上，始終保持全國最優(yōu)水平，具有率先探索“轉(zhuǎn)變”的示范效應(yīng)。北京已具備成熟的“能耗雙控”管理體系，并在全國率先探索實行碳排放總量和強度“雙控”機制，在綠色低碳關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)應(yīng)用中獨特優(yōu)勢，建立了全國首批碳排放權(quán)交易試點市場、運行了電力交易中心等能源交易平臺，對能耗向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變提供了市場化手段。
一是建立完善法規(guī)標準體系。出臺了《北京市實施<中華人民共和國節(jié)約能源法>辦法》《北京市節(jié)能監(jiān)察辦法》（政府令〔2006〕174號）等相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，累計出臺建筑、交通、工業(yè)等領(lǐng)域的近百項節(jié)能標準。
二是確立能耗“雙控”目標。確定到2025年能源消費總量在8050萬噸標準煤左右、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗下降14%的目標,到2035年，能源消費總量力爭控制在9000萬噸標準煤，進入達峰平臺期，強度指標達到國家要求。
三是建立“三級雙控”責(zé)任制。建立能耗“三級雙控”目標責(zé)任制，差別化設(shè)置能耗總量、強度控制年度目標，分解落實到各區(qū)、行業(yè)部門和重點用能單位，完善監(jiān)督考核機制，能耗“雙控”考核結(jié)果作為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。
四是健全能源統(tǒng)計監(jiān)測制度。健全了能源統(tǒng)計制度和能源統(tǒng)計指標體系，建立了全市統(tǒng)一、功能齊全、分工明確、信息共享的統(tǒng)計監(jiān)測體系，建立了能耗公報制度，定期發(fā)布主要耗能行業(yè)的能源消費和節(jié)能情況等信息。
五是打造能耗管理系統(tǒng)平臺。北京市節(jié)能監(jiān)測服務(wù)平臺已完成建設(shè)，“十三五”以來，已將工業(yè)、建筑、交通、公共機構(gòu)、數(shù)據(jù)中心等重點領(lǐng)域近200家用能單位能耗數(shù)據(jù)納入在線監(jiān)測，提升了節(jié)能節(jié)電管理的時效性和精細化水平。
六是完善項目節(jié)能審查機制。北京市于2007年在全國率先試點開展固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查制度，對全市固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查實行分級管理，從源頭有效控制了能耗和二氧化碳排放的不合理增長。
七是強化節(jié)能監(jiān)察管理機制。發(fā)布《北京市節(jié)能監(jiān)察辦法》，建立了市、區(qū)兩級節(jié)能監(jiān)察管理工作體系，成立了北京市節(jié)能監(jiān)察大隊，強化重點用能單位節(jié)能綜合監(jiān)察、固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查監(jiān)察、節(jié)能服務(wù)機構(gòu)監(jiān)察、強制性清潔生產(chǎn)審核監(jiān)察等監(jiān)察工作。
八是健全節(jié)能管理促進機制。落實國家電價改革部署，實施差別電價政策；加強能源重點技術(shù)攻關(guān)，設(shè)立節(jié)能技術(shù)改造獎勵資金，推行節(jié)能技改；倡導(dǎo)全民節(jié)能行動，積極開展節(jié)能專業(yè)培訓(xùn)和咨詢服務(wù)，增強全社會節(jié)能意識與能力。
一是加快建立完善頂層設(shè)計。已成立碳達峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立市委生態(tài)文明建設(shè)委員會，建立了各區(qū)和各部門相互協(xié)作的工作機制，加快相關(guān)政策制定，《北京市碳達峰實施方案》即將發(fā)布，至年底全市將推動出臺碳達峰碳中和系列政策文件。
二是初步確立“雙控”目標。到2025年，全市碳排放總量率先達峰后穩(wěn)中有降，較峰值下降10%以上（不含航空）、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2020年下降20.5%，到2030年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放確保完成國家下達指標，順利實現(xiàn)2030年前碳達峰目標。
三是探索建立“雙控”機制。根據(jù)全市碳排放總量控制目標和年度減排指標，碳排放總量與強度目標分解到各區(qū)、各行業(yè)主管部門，并作為各級政府績效考核內(nèi)容，對本市800多家重點單位的二氧化碳排放實行配額管理。
四是創(chuàng)建了碳排放核算標準。公布《北京市碳排放單位二氧化碳排放核算和報告指南》，實施《二氧化碳排放核算和報告要求電力生產(chǎn)業(yè)》等7項地方標準，初步建立了市、區(qū)兩級碳排放核算體系。
五是加快推進“碳評”工作。研究制定了《關(guān)于在建設(shè)項目環(huán)境影響評價中試行開展碳排放影響評價的通知》，預(yù)計近期正式發(fā)布，要求應(yīng)當編制環(huán)評的建設(shè)項目，應(yīng)同步開展碳排放影響評價，強化了源頭控碳能力。
六是建立碳排放權(quán)交易體系。2013年，北京建立了全國首批碳排放權(quán)交易試點市場，實施碳排放總量控制下的碳排放權(quán)交易制度，形成相對成熟的碳排放交易體系。至2021年，各類產(chǎn)品累計成交量達9336.77萬噸，累計成交額30.03億元。
七是完善監(jiān)督管理工作機制。建立市、區(qū)兩級生態(tài)環(huán)境部門碳排放監(jiān)督管理工作機制，不斷強化生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法檢查，組織專業(yè)機構(gòu)和專家做好技術(shù)支撐，督促重點排放單位按要求完成各項工作。
八是持續(xù)強化碳控管理基礎(chǔ)。推進“碳排放管管理系統(tǒng)”建設(shè)，加強碳排放數(shù)據(jù)管理，認定25家第三方核查機構(gòu)，加強對重點碳排放單位、核查機構(gòu)和其他相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督管理，積極推進全民共治，加強減碳宣傳，推廣綠色生活和綠色消費方式。
一是制度建設(shè)保障弱。健全的制度體系是“轉(zhuǎn)變”的根本保障。但是，碳排放“雙控”尚未建立起完善的制度體系，現(xiàn)行的能耗“雙控”制度也亟待優(yōu)化完善，同時，結(jié)合能耗“雙控”與碳排放“雙控”統(tǒng)籌協(xié)同、高效兼容管理的“轉(zhuǎn)變”特征，亟待創(chuàng)建涵蓋事權(quán)分配、管理機制、促進政策、平臺運用等系列新的制度內(nèi)容。
二是考核評價體系缺。完善的考核評價體系是“轉(zhuǎn)變”的前提條件。當前，能耗“雙控”總量指標缺乏彈性，指標計算方式亟待要求改進。碳排放“雙控”部分指標數(shù)據(jù)獲得難、準確度不高，總量目標缺乏上位依據(jù)；考核體系不健全，考核方式、方法與效率還有待改進等，亟待構(gòu)建適應(yīng)性的考核評價體系。
三是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)相對薄。精準、豐富的數(shù)據(jù)是“轉(zhuǎn)變”的支撐基礎(chǔ)。但是，當前能耗數(shù)據(jù)碳排放系數(shù)核算亟待調(diào)整與完善，碳排放數(shù)據(jù)計量、收集等都環(huán)節(jié)亟待改進，核算體系也不統(tǒng)一、不規(guī)范。同時，全市重點用能單位與重點碳排放單位不一致，二者互為數(shù)據(jù)孤島，既存在采集存儲的重復(fù)也未能使數(shù)據(jù)共享共用。
四是管理體系銜接難。建立各有側(cè)重又兼容互補的管理體系是“轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵路徑。但是，從源頭管理上，“碳評”與“能評”存在評價環(huán)節(jié)與要素的高度重疊；從重點單位管理上，兩者管理對象不一，事項有交叉標準不一，從促進體系看，節(jié)能減排的激勵約束機制還有待強化；從市場化手段看，各交易平臺“各自為政”，交易及管理制度還有待健全與優(yōu)化。另外，北京自有可再生能源供給不足且潛力有限，外調(diào)綠電缺乏通道和穩(wěn)定供應(yīng)。
五是全民參與力度差。廣泛有效的全民參與是“轉(zhuǎn)變”的民生民本。但是，當前針對節(jié)能減排宣傳力度還有待加強，節(jié)能減排意識、觀念尚未形成全社會的普遍共識與自覺行動，公眾參與的機制還有待完善，全民共治體系還不健全，全社會的綠色消費環(huán)境還有待構(gòu)建，全民參與節(jié)能減排的力度還需不斷加強。
健全相關(guān)法律法規(guī)制度。加快推動節(jié)約能源、碳減排、可再生能源利用、建筑綠色發(fā)展等方面的地方立法，進一步修訂相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，逐步構(gòu)建以實現(xiàn)碳達峰碳中和目標為導(dǎo)向的法律保障體系。
持續(xù)加大執(zhí)法監(jiān)管力度。推動建立政府監(jiān)管與服務(wù)并重的規(guī)范化、精細化、人性化執(zhí)法監(jiān)管體系，暢通社會監(jiān)督渠道，嚴格監(jiān)管執(zhí)法。建立節(jié)能監(jiān)察與生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法統(tǒng)籌聯(lián)動機制，探索建立節(jié)能減排監(jiān)管執(zhí)法“正面清單”與“負面清單”制度，強化節(jié)能減排行政執(zhí)法與刑事司法銜接。
健全完善相關(guān)標準體系。加快建立完善節(jié)能、低碳產(chǎn)品標準標識制度，加快地方節(jié)能、碳排放標準更新與升級，積極參與相關(guān)國際標準制定，逐步建立覆蓋節(jié)能減排各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、全過程的先進標準體系。充分發(fā)揮標準約束、倒逼和引領(lǐng)作用，探索碳排放標準和能耗標準準入與全市產(chǎn)業(yè)準入“正負面”目錄聯(lián)動機制。
完善政府考核指標體系。初步考慮重點設(shè)立能源消費總量、碳排放總量、單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗降幅、單位地區(qū)生產(chǎn)總值碳排放降幅指標。從指標權(quán)重上，能耗和碳排放強度指標應(yīng)占較高權(quán)重，次之為碳排放總量指標，最低為能耗總量指標；從指標剛性上，能耗總量指標可為預(yù)期性指標，其余為約束性指標。另外，可考慮設(shè)置對區(qū)域的輔助性、低權(quán)重的考核指標，如可再生能源消費比重、煤炭消費量等指標。
健全重點單位指標體系。重點設(shè)立年度能耗總量控制指標、年度碳排放總量控制指標、年度其他溫室氣體排放總量指標等總量指標，設(shè)立年度單位產(chǎn)值能耗指標、年度單位產(chǎn)值碳排放指標。同時，考慮設(shè)立可再生能源使用、節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)及利用、碳捕捉與處理、碳排放及用能交易等評價指標。
科學(xué)設(shè)置考核評價目標。初步考慮，到2025年，全市碳排放總量（不含航空）較峰值下降10%以上，能源消費總量控制在8050萬噸標準煤左右，明確新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制；全市單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗比2020年下降14%,單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降20.5%。同時，根據(jù)國家碳排放總量目標的設(shè)定情況，研究設(shè)立2030年全市碳排放總量目標，能源消費總量目標在按照2035年力爭控制在9000萬噸標準煤的數(shù)值，做出預(yù)期性目標設(shè)定，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放及能耗降幅目標均需確保完成國家下達指標。
探索建立分解考核制度。探索建立統(tǒng)籌能耗與碳排放“雙控”的分解考核機制，一方面，充分考慮各區(qū)域、各行業(yè)發(fā)展階段、功能定位、能源需求和減碳潛力等影響因素，將“能耗雙控”和“碳排放雙控”目標縱向分解到各區(qū)，橫向分解到市級行業(yè)主管部門，明確“雙控”責(zé)任。另一方面，探索建立重點節(jié)能減排單位統(tǒng)籌考核機制，推動能耗和碳排放“雙控”考核管理的精細化。
強化目標責(zé)任監(jiān)管體系。加強市委生態(tài)文明建設(shè)委員領(lǐng)導(dǎo)作用，強化碳排放和能耗控制目標約束作用，完善“雙控”考核方法，將考核考評結(jié)果納入對區(qū)政府、市級行業(yè)主管部門的績效考核體系。實施分析會商監(jiān)測預(yù)警機制，及時研判能耗和碳排放形勢，強化重點地區(qū)、行業(yè)、單位開展督導(dǎo)督查。
持續(xù)完善統(tǒng)計核算制度。結(jié)合“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”等“能耗雙控”管理新要求，進一步完善能耗統(tǒng)計核算制度，建立全市、各區(qū)、主要行業(yè)的排放統(tǒng)計體系，完善行業(yè)企業(yè)、重點產(chǎn)品碳排放核算機制與方法。
建立數(shù)據(jù)共建共享機制。加強能耗與碳排放統(tǒng)計核算信息化能力建設(shè)，創(chuàng)建新的數(shù)據(jù)統(tǒng)計臺賬模板，剔除合并原有管理體系中的重復(fù)數(shù)據(jù)指標，統(tǒng)一核算標準。推動建立能耗與碳排放統(tǒng)計數(shù)據(jù)共建共享機制，實現(xiàn)各區(qū)域、各行業(yè)、各重點節(jié)能減排單位等冷、熱數(shù)據(jù)分工收集、集中存儲、處理應(yīng)用共享。統(tǒng)籌北京市節(jié)能監(jiān)測服務(wù)平臺及碳排放管管理系統(tǒng)建設(shè)，探索統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)收集“一窗化”，聯(lián)通平臺數(shù)據(jù)，實現(xiàn)在線監(jiān)測等數(shù)據(jù)共建共享。
著力加強數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。完善能耗與碳排放數(shù)據(jù)核算、監(jiān)測、報告與核查工作體系，著力提升數(shù)據(jù)的精準性和時效性。加強原始數(shù)據(jù)管理，切實擔(dān)負起數(shù)據(jù)保密責(zé)任。加強數(shù)據(jù)成果應(yīng)用，加強對標國際、國內(nèi)的數(shù)據(jù)分析對比，全面做好現(xiàn)狀與問題分析、達峰形勢預(yù)測等工作。
建立健全項目評價機制。近期，著力推進“能評”能耗電力折算系數(shù)改革，增強能源消費總量管理彈性，強化能耗強度評價；建立健全項目“碳評”機制。中遠期，探索“能評”與“碳評”合一，并相應(yīng)進行管理機構(gòu)改革調(diào)整，完善“雙控”源頭管理。
強化重點單位管理機制。統(tǒng)籌重點用能單位和重點碳排放單位，探索建立“重點節(jié)能減排”單位清單。明確重點節(jié)能減排單位責(zé)任，強化其能耗及碳排放動態(tài)監(jiān)測，支持其開展節(jié)能低碳技術(shù)應(yīng)用和項目改造，做好重點單位節(jié)能減排獎勵，推動其建立健全內(nèi)部管理制度。實施能效和碳排放“領(lǐng)跑者”行動，形成一批節(jié)能減排“燈塔”機構(gòu)，發(fā)揮其示范帶動作用。
不斷完善能源供給機制。加強區(qū)域間綠電供應(yīng)合作機制，用好北京“點對網(wǎng)”通道，破解外調(diào)綠電進京難題。因地制宜發(fā)展可再生能源，推進“新能源+儲能”“源網(wǎng)荷儲”和多能互補模式，強化本市可再生能源供給。進一步完善電價機制，探索建立與節(jié)能減排管理體系銜接的供熱價格機制，加快高耗能、高排放項目退出。
持續(xù)創(chuàng)新管理促進機制。完善可再生能源電力消納與節(jié)能考核、碳排放核算等工作機制，盡快出臺支持和鼓勵可再生能源消納政策。加大節(jié)能減排技改資金規(guī)模，提高資金使用效能；構(gòu)建助力節(jié)能減排的綠色金融創(chuàng)新體系，引導(dǎo)社會資金流向節(jié)能減排領(lǐng)域，加強碳排放管理師隊伍建設(shè)，支持開展節(jié)能減排專業(yè)培訓(xùn)和咨詢服務(wù)。
健全市場化的交易機制。持續(xù)健全能源、電力、碳排放交易等市場化手段，加強統(tǒng)籌銜接。進一步完善碳排放權(quán)交易市場機制，完善碳排放配額總量控制制度，持續(xù)擴大碳市場試點覆蓋范圍，加大自愿減排量交易、碳普惠機制、碳金融產(chǎn)品、生態(tài)補償機制創(chuàng)新力度，進一步優(yōu)化碳市場機制及配套措施，做好與全國碳市場銜接。加快制定全市用能權(quán)交易機制，探索推進電交所功能整合，有序推動全市工商業(yè)用戶參與電力市場化交易。
加大節(jié)能減排宣傳力度。講好首都“節(jié)能減排”故事，充分利用節(jié)能周、低碳日、環(huán)境日及相關(guān)重大會展活動等時機開展主題宣傳活動，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體、傳統(tǒng)媒體等渠道加大日常宣傳，開展全方位、多渠道宣傳培訓(xùn)，讓節(jié)能減排理形成全社會的廣泛共識和自覺行動。
推進節(jié)能減排全民共治。建立節(jié)能減排相關(guān)法規(guī)政策制定中的公眾參與機制，探索建立節(jié)能減排重大項目及事項的公眾聽證機制，健全節(jié)能減排管理的社會監(jiān)督機制，探索建立能源浪費及超標排放有獎舉報制度，建立健全公眾投訴信息公示及反饋處理制度。
大力培育綠色消費環(huán)境。統(tǒng)籌開展“近零碳”排放示范區(qū)、節(jié)能低碳示范單位、綠色建筑等重點領(lǐng)域創(chuàng)建行動。完善綠色交通設(shè)施體系，支持鼓勵綠色出行；充分發(fā)揮碳普惠政策優(yōu)勢，支持鼓勵民眾購買節(jié)能低碳產(chǎn)品，充分調(diào)動民眾參與節(jié)能減排、綠色低碳實踐的積極性，全方位踐行低碳環(huán)保的生活方式。
本文完成于2022年9月19日，系北京市節(jié)能中心委托課題成果部分
（作者：投資北京研究院 程杰 李道今）
