優(yōu)化西藏自治區(qū)營商環(huán)境

提高社會投資項目審批服務效率

社會投資項目審批服務是政府審批服務的重要內(nèi)容，其效率是影響營商環(huán)境的重要因素。在我國營商環(huán)境評價的18項指標中，社會投資項目審批服務效率的高低至少影響到“辦理建筑許可”“招標投標”“獲得電力”“獲得用水用氣”“登記財產(chǎn)”等多項指標的評價。2022年世行推出新營商環(huán)境評價項目（B-READY），取代了運行17年的原營商環(huán)境評價項目（DB），其提出的10項主題中，對“經(jīng)營地點”“公用事業(yè)服務”等新的主題項評價結(jié)果，也基本是由社會投資項目審批服務效率決定。

近年來，西藏自治區(qū)不遺余力地推進營商環(huán)境改革，社會投資項目審批服務效率不斷提升，市場主體的獲得感不斷充實，固定資產(chǎn)投資持續(xù)加大，2023年前三季度，全區(qū)固定資產(chǎn)投資同比增長57.5%，其中，國有控股投資同比增長65.3%，民間投資增長18.6%。但是，全區(qū)的社會投資項目審批服務仍存在諸多難點和堵點，按照國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》及《關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體的實施意見》（國辦發(fā)〔2020〕24號）要求，自治區(qū)仍需深化社會投資項目審批服務改革，不斷提升社會投資審批服務效率，持續(xù)提升投資建設便利度，持續(xù)優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。

一、西藏自治區(qū)社會投資項目審批服務的現(xiàn)狀分析

社會投資項目是企業(yè)使用自己籌措資金以及使用自己籌措的資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的項目，從項目類型看主要包括社會投資房建類和社會投資生產(chǎn)型工業(yè)類兩類。此外，還包括未明確區(qū)分政府投資與社會投資的消防特殊建設工程、消防其他建設工程、帶方案出讓用地項目、小型工程建設類項目等特殊類型項目。

（一）社會投資項目的審批服務體系

1、不同階段的審批服務事項體系

從社會投資項目取得土地到竣工的全過程審批服務體系看，普遍分為立項用地規(guī)劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個階段的審批服務。到2020年底，自治區(qū)開展了為期一年多的工程建設項目審批制度改革，通過“減、放、并、轉(zhuǎn)、調(diào)”等措施，將原有涉及19個部門的67個審批事項壓縮至43項。

從不同階段的審批事項構(gòu)成看，在立項用地規(guī)劃許可階段，需要完成項目取得國有用地使用權(quán)出讓合同、立項核準或備案、用地預審、用地規(guī)劃許可證核發(fā)等關(guān)鍵事項審批或行政確認。在工程建設許可階段，需要完成設計方案審查、建設工程規(guī)劃許可證核發(fā)等關(guān)鍵事項審批或行政確認。在施工許可階段需要完成設計審核確認、施工許可證核發(fā)等關(guān)鍵事項審批。在竣工驗收階段，主要完成規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等驗收及竣工驗收備案等關(guān)鍵行政審批或行政確認事項。

此外，在工程建設項目全流程審批過程中，還存在多項依法必招項目的行政確認事項，同時，還存在環(huán)評、穩(wěn)評等多個強制性評估，以及中介服務及市政公用服務等多個行政確認或?qū)徟爸檬马棥?/p>

2、各審批服務事項的執(zhí)行系統(tǒng)

從不同審批服務事項的審批執(zhí)行系統(tǒng)看，一般都包含審批主體、審批要件、審批依據(jù)、審批內(nèi)容與形式、審批標準、批復結(jié)果、審批流程、審批時限等八個方面。

（1）審批主體。包括國家、自治區(qū)、各地市、縣區(qū)等相關(guān)部門四級主體，各級主體均具有不同的行政許可、行政確認、行政登記權(quán)限與職責。

（2）審批要件。根據(jù)各審批服務事項要求，一般包括項目單位自備材料、第三方出具的專業(yè)報告、政府職能部門的批復、確認或登記文件。

（3）審批依據(jù)。一般包括國家與地方的法律、法規(guī)，國家與地方的標準，行業(yè)標準與行業(yè)導則、推薦性及強制性標準，還包括內(nèi)部規(guī)范文件等。

（4）審批內(nèi)容與形式。根據(jù)各審批服務事項特點，在審批內(nèi)容上包括形式審查、合規(guī)性審查、符合性審查、實質(zhì)性審查、技術(shù)性審查等，在審批形式上包括函詢、座談論證、聯(lián)席會、書面評議、自行審查、委托第三方機構(gòu)或組織專家評價等。

（5）審批標準。一般包括對審批要件的形式審查標準、內(nèi)容審查標準、符合性審查標準、強條審查標準，還包括審批部門依法依規(guī)需自由裁量審查事項所遵循的原則等。

（6）批復成果。根據(jù)各審批服務事項的不同依據(jù)，一般包括行政許可批復、行政登記（如備案登記表等）、行政確認書（包括在線確認、書面確認）等。

（7）審批流程。由于存在不同投資項目的差異，不同審批事項有明確的審批部門內(nèi)部流程，還客觀存在著各部門之間的對不同階段審批服務事項的銜接流程。

（8）審批時限。包括各審批事項的法定時限和承諾時限，按照當前自治區(qū)各審批事項改革的要求，社會投資生產(chǎn)型工業(yè)類項目和社會投資房建類項目從立項規(guī)劃許可階段到竣工驗收階段的確定審批時間從以往平均280多天，壓縮至100個工作日以內(nèi)。但其中不包含相關(guān)委托咨詢評估、征求公眾意見、進行專家論證等時間。

（二）立項用地規(guī)劃許可階段的關(guān)鍵審批服務事項

1、取得國有用地使用權(quán)出讓合同

社會投資項目在正式立項前，一般先要取得國有土地使用權(quán)出讓合同，其方式一般限于招標、拍賣和掛牌方式取得，也有極個別符合土地劃撥情況的社會投資項目通過協(xié)議出讓方式取得土地使用權(quán)。在項目建設單位國有土地使用權(quán)出讓前，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會依據(jù)控制性詳細規(guī)劃提出擬出讓地塊的規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的必要組成部分。

從招標方式看，首先是由自治區(qū)或地市、縣區(qū)政府根據(jù)各自權(quán)限批準招標國有土地使用權(quán)出讓方案，項目建設方申請成為投標人后，由國土資源部門審查投標人資格，國土資源部門組織開展招標工作，競標成功的項目建設方可獲取中標通知書，之后與政府簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同。

從拍賣方式看，國土資源部門及土地交易中心首先編制競買資格證文件，確定統(tǒng)一編號應價牌，項目建設方按照價高者得原則獲取土地，并與國土資源部門簽訂《拍賣成交確認書》，之后簽訂國有土地使用權(quán)交易合同。

從掛牌方式看，各級國土資源部門及土地交易中心確定掛牌方案后，收取意愿摘牌主體的競買保障金，在合規(guī)項目建設單位摘牌后，將獲得國土資源部門及土地交易中心簽訂的《國有土地使用權(quán)掛牌出讓成交確認書》，摘牌方按照合同繳納拆遷款，待土地拆遷完畢后繼續(xù)繳納土地出讓金，最后辦理《國有土地使用權(quán)出讓合同》。

2、項目核準或備案

立項用地規(guī)劃許可是社會投資項目審批的第一個階段，而項目核準和備案通常是第一個審批環(huán)節(jié)。社會投資項目一律不再實行審批制，根部不同情況分別實行核準與備案制。其中，核準制僅關(guān)系國家安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益項目等，其他項目實行備案制。為更好地推進社會投資項目的核準和備案，自治區(qū)依據(jù)國家《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》專門制定了《西藏自治區(qū)企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》（藏政發(fā)辦〔 2018〕13號）各級發(fā)改部門依據(jù)上述管理辦法，分別進行不同投資規(guī)模、不同投資類型的社會投資項目核準與備案。

為了做好社會投資項目審批服務，自治區(qū)建立了投資項目在線審批監(jiān)管平臺，對非涉密的企業(yè)投資項目實現(xiàn)網(wǎng)上受理、辦理、監(jiān)督和服務，項目通過在線平臺申報時，會生成作為該項目整個建設周期身份標識的唯一項目代碼，并作為有關(guān)部門有關(guān)手續(xù)的可信憑證。

社會投資項目申請核準要件主要是項目方自行或委托編制的項目申請報告，還包括城鄉(xiāng)規(guī)劃部門出具的選址意見書或國土資源部門出具的用地預審意見。申請備案項目要件主要是項目方按照制式文件填報備案申請信息。

對社會投資項目在的核準與備案的審核，主要是審查項目是否符合國民經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場準入標準、資源開發(fā)、能耗與環(huán)境管理等要求。

社會投資項目核準辦理的法定時限為30工作日，備案辦理的法定時限為5個工作日，但不包括相關(guān)委托咨詢評估、征求公眾意見、進行專家論證等時間。項目核準批復文件效力為2年，項目備案以備案登記為最終批復成果。

3、用地預審

用地預審是立項用地規(guī)劃許可非常重要的行政審批事項，自治區(qū)主要依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、2021年最新頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（國務院令第 743 號）、《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號）、2001年國土部頒布的《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第68號）以及《國土資源部關(guān)于改進和優(yōu)化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔 2016 〕16 號）等執(zhí)行。

社會投資項目的用地預審審批機構(gòu)是由與核準、備案機關(guān)同級的國土資源主管部門預審，占用規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)土地的，由市級國土資源主管部門受理，其他由自治區(qū)國土資源主管部門受理，但建設項目受理后，提出初審意見，轉(zhuǎn)報國土資源部。需核準的社會投資項目在項目申請報告核準前，由項目單位提出用地預審申請，但需備案的社會投資項目在辦理備案手續(xù)后，由項目單位提出用地預審申請。

用地預審辦理的要件主要是項目單位自行準備的項目選址論證報告、項目建設依據(jù)文件等，還需要所在區(qū)域國土資源主管部門認定的土地利用總體規(guī)劃圖、土地利用現(xiàn)狀圖、占用永久基本農(nóng)田示意圖及其他相關(guān)圖件以及用地邊界拐點坐標數(shù)據(jù)庫表、不可避讓性論證報告及專家審查意見、規(guī)劃修改方案暨永久基本農(nóng)田補劃方案、踏勘論證意見等。

對于用地預審的審核，主要是評判建設項目用地是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件，包括建設項目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，用地規(guī)模是否符合有關(guān)土地使用標準的規(guī)定;對國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的建設項目，以及確需突破土地使用標準確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設項目，是否已組織建設項目節(jié)地評價并出具評審論證意見等，其中占用基本農(nóng)田或者其他耕地規(guī)模較大的建設項目，還應當審查是否已經(jīng)組織踏勘論證等內(nèi)容。

用地預審的法定審批時限為20日內(nèi)，主要批復成果包括用地預審書，還包括行政確認的用地邊界拐點坐標數(shù)據(jù)庫表、占用和補劃永久基本農(nóng)田坐標表、不可避讓性論證報告及專家審查意見、規(guī)劃修改方案暨永久基本農(nóng)田補劃方案、踏勘論證意見等，建設項目用地預審文件有效期為3年，自批準之日起計算。已經(jīng)預審的項目，如需對土地用途、建設項目選址等進行重大調(diào)整的，應當重新申請預審。

4、建設用地規(guī)劃許可證

建設用地規(guī)劃許可證審批是立項用地規(guī)劃許可階段的最后節(jié)點，自治區(qū)主要依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法規(guī)文件執(zhí)行。

國務院有關(guān)部門和自治區(qū)相關(guān)部門核準的建設項目，由地市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批建設工程規(guī)劃許可證，并向自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門備案。地市、區(qū)縣相關(guān)部門核準、備案的項目由同級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批，并向上一級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門備案。

建設工程規(guī)劃許可證的審批要交主要包括土地使用的有關(guān)證明文件、項目核準備案文件、擬建項目情況說明、建設工程設計方案、建設工程施工圖設計文件等材料。其中存量用地出讓類項目與新供用地出讓類項目的審批要件存在一定差別。

建設用地規(guī)劃許可證主要審查項目是否符合區(qū)域總規(guī)、地塊的控制性詳細規(guī)劃和規(guī)劃條件等內(nèi)容，其辦理的法定實現(xiàn)為30工作日，但不包括專項審查、專家論證、公眾征集等時限。

建設用地許可證批復成果一般會包括建設用地的位置、范圍、性質(zhì)、面積，建設規(guī)模和建筑面積等，并附規(guī)劃用地圖。取得建設工程規(guī)劃許可證社會投資項目在建設工程開工前，還需要向所在地市或區(qū)縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請驗線。

（三）工程建設許可階段的關(guān)鍵審批服務事項

1、規(guī)劃設計方案審查

規(guī)劃設計方案審查是對社會投資項目的規(guī)劃設計方案進行評估和審查,確保其符合法律法規(guī)要求、科學合理、可行可靠。自治區(qū)政府依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃“一書三證”管理辦法》等相關(guān)法規(guī)和行政規(guī)章執(zhí)行。各級城鄉(xiāng)規(guī)劃部門法規(guī)規(guī)章制度進行審批服務。

規(guī)劃設計方案審查的要件主要包括其他部門的立項批復、新增國有建設用《成交確認書》、存量國有建設用地出讓合同或土地證、建設用地規(guī)劃許可證等個許可或行政確認文件，以及項目單位委托具備資質(zhì)第三方機構(gòu)編制的建設工程設計方案等。

規(guī)劃設計方案審查主要是對建設項目用地性質(zhì)、建筑高度、建筑規(guī)模、容積率、綠地率、建筑退距、建筑間距等關(guān)鍵指標的合規(guī)性審查，并通過專家審查方式，重點審查建筑風格、建筑組合、材料及色彩使用、建筑功能與風貌統(tǒng)一性、豎向設計、交通組織、景觀布局、建筑布局、建筑功能等方面的設計規(guī)范。同時，對與綠化、交通、人防、消防、節(jié)能、環(huán)境影響、文物等，征求相關(guān)主管部門出具專業(yè)意見。

規(guī)劃設計方案審查的程序一般是由項目單位向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請計方案合規(guī)性審查，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門一般會委托由第三方技術(shù)服務機構(gòu)或組織專家論證進行合規(guī)性審查，并將需要修改的將合規(guī)性審查意見一次性書面告知，項目單位按照審查意見調(diào)整修改建設工程設計方案，并在最終通過合規(guī)性審查后，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門出具工程建設項目設計方案審查意見書等批復文件。

由于規(guī)劃設計方案審查涉及專家審查、方案修改等多個環(huán)節(jié)，無法準確確定其審批服務時限，目前也無本環(huán)節(jié)明確的審批時限。

2、建設工程規(guī)劃許可證

建設工程規(guī)劃許可證是經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門依法審核，建設工程符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的法律憑證 。自治區(qū)政府主要依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《國務院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見（國辦發(fā)〔2019〕11號）》《西藏自治區(qū)全面開展工程建設項目審批制度改革實施方案》等相關(guān)規(guī)定，由各級城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門具體實施審批服務。

社會投資項目辦理建設工程規(guī)劃時，一般需按要求提供自行編制的建設工程規(guī)劃許可證申請制式范本文件，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門確認的工程建設項目設計方案審查意見書等部門文件。

由于上述規(guī)劃設計方案審查已完成辦理建設規(guī)劃工程許可的實質(zhì)性審查，在現(xiàn)實操作中，辦理建設規(guī)劃工程許可僅做形式審查，其辦理的法定時限為20個工作日，批復成果為建設工程規(guī)劃許可證。

（四）施工許可階段的關(guān)鍵審批服務事項

1、施工圖設計文件審核

施工圖設計文件審查是住建管理機構(gòu)對施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設強制性標準的內(nèi)容的審查。按照《國務院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2004〕16號）相關(guān)要求，其已不再作為行政審批，2013年住建部發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》（住建部令第13號）規(guī)定“國家實施施工圖設計文件（含勘察文件）審查制度，施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用”。自治區(qū)按照國家相關(guān)規(guī)定，由住建主管部門會同有關(guān)主管部門確定相應數(shù)量的專業(yè)審查機構(gòu)，并已在社會投資項目領(lǐng)域逐步推行開展施工圖設計文件審查工作。

自治區(qū)級各地市級住建管理部門負責組織本行政區(qū)域內(nèi)的施工圖審查工作的具體實施和監(jiān)督管理工作。社會投資項目單位將作為勘察、設計依據(jù)的政府有關(guān)部門的批準文件及附件及全套施工圖文件等要件報送到相應的住建主管部門，由其委托有關(guān)審查機構(gòu)，進行結(jié)構(gòu)安全和強制性標準、規(guī)范執(zhí)行情況等內(nèi)容的審查。

專業(yè)機構(gòu)按照相關(guān)技術(shù)導則，重點審查項目是否符合工程建設強制性標準、地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)的安全性、消防安全性、人防工程防護安全性等。以及是否符合民用建筑節(jié)能強制性標準、綠色建筑標準等內(nèi)容。

審查合格的社會投資項目施工圖設計，審查機構(gòu)會向建設單位出具審查合格書，并在全套施工圖上加蓋審查專用章。同時，審查合格書會有各專業(yè)的審查人員簽字，經(jīng)法定代表人簽發(fā)，并加蓋審查機構(gòu)公章。并且，審查機構(gòu)會在出具審查合格書后5個工作日內(nèi)，將審查情況報所在地地市住建主管部門備案。住建部門出具施工圖設計審查批準書。

按照住建部令第13號相關(guān)要求，社會投資的大型房屋建筑工程施工圖設計文件審查為15個工作日，中型及以下房屋建筑工程為10個工作日。但以上時限不包括施工圖修改時間和審查機構(gòu)的復審時間。

2、施工許可證

施工許可證辦理是社會投資項目開工前最跟本的一個審批事項。資質(zhì)區(qū)政府根據(jù)《中華人民共和國建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》《建筑工程質(zhì)量管理條例》《國務院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）《西藏自治區(qū)全面開展工程建設項目審批制度改革實施方案》等法規(guī)及政策要求，由各級住建管理部門具體實施。

為了提升社會投資項目的施工許可審批服務效率，自治區(qū)明確建筑市場監(jiān)督管理的統(tǒng)一要求，建立了西藏自治區(qū)建筑市場監(jiān)督管理公共服務平臺，基本實現(xiàn)線上審批服務。

施工許可證的辦理要件，一般需要項目建設單位的制式化申請表，還需要相關(guān)政府部門批復或進行行政登記、確認的國有土地使用證、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、建設工程施工圖設計文件審查合格書，同時，在該環(huán)節(jié)辦理中，還需要住建部門行政確認的建設單位質(zhì)量監(jiān)督備案和建設單位安全施工措施備案以及建設單位與施工單位簽署的施工合同等。

由于至本階段，施工許可的實質(zhì)性審查已在施工圖設計文件審核階段完成，施工許可證的辦理更多的形式性審查，其審批的法定時限為15工作日，在其批復成果為施工許可證。

（五）竣工驗收階段的關(guān)鍵審批服務事項

竣工驗收階段，主要包括規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等驗收及竣工驗收備案等關(guān)鍵行政審批或行政確認事項。自治區(qū)依據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》《西藏自治區(qū)關(guān)于全面開展工程建設項目審批制度改革實施方案》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，由各級住建主管部門組織實施竣工驗收工作。

2019，自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設廳制定并實施限時聯(lián)合驗收的管理辦法，明確牽頭部門、參與部門、驗收標準、工作規(guī)則、辦事流程和驗收時限等。自治區(qū)自然資源廳制定自治區(qū)建設項目聯(lián)合測繪管理辦法，對聯(lián)合測繪相關(guān)要求做出具體規(guī)定。

按照上述規(guī)定，目前社會投資項目已經(jīng)逐步開展規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項限時聯(lián)合驗收，統(tǒng)一竣工驗收圖紙和驗收標準，統(tǒng)一出具驗收意見。驗收涉及的測繪工作，實行“一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享”。同時，將供水、供電、燃氣、熱力、排水、通信等市政公用基礎(chǔ)設施報裝提前到開工前辦理，在工程施工階段完成相關(guān)設施建設，竣工驗收后直接辦理接入事宜。

社會投資項目工程竣工驗收時，有關(guān)部門會主要是按照審查批準的施工圖進行驗收，對驗收合格的項目在15日內(nèi)，向地市級住建部門進行備案，并由其出具工程竣工驗收備案。

（六）全審批流程涉及的招標備案等事項

社會投資項目在全流程審批過程中，還會涉及到依據(jù)招投標法而必須進行的依法必招的項目和非依法必招項目。自治區(qū)依據(jù)《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》《政府投資條例》《必須招標的工程項目規(guī)定》《公共資源交易平臺管理暫行辦法》等上位法律法規(guī)，于2007年發(fā)布了《西藏自治區(qū)招標投標管理暫行辦法》2021年制定了《關(guān)于進一步規(guī)范招投標等公共資源交易若干意見（試行）》，各級發(fā)改部門指導和協(xié)調(diào)全區(qū)招標投標工作，住建管理部門負責工程建設項目勘察、設計、施工、監(jiān)理、材料、設備依法必招采購項目招標備案，其他有關(guān)行政主管部門負責對所屬行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的工程建設項目招標投標活動進行監(jiān)督檢查。

社會投資項目中凡涉及關(guān)系社會公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設施項目，關(guān)系社會公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項目（包括商品住宅），使用國有資金、國際組織或者外國政府資金的投資項目，自治區(qū)融資項目（包括國家發(fā)行債券、國家政策性貸款、國家特許的融資）等，且達到限額的工程建設項目勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關(guān)的重要設備、材料等的采購（不包括工程造價、工程項目建議書及可研編制、各類評估評審采購）均需要依法必招。

對于非依法必招項目，建設單位按照自愿原則進行招標備案，行業(yè)主管部門不做強制要求。對于依法必招項目，履行核準手續(xù)的社會投資項目，項目的招標方案需要改部門進行核準，履行備案手續(xù)的社會投資項目，由單位進依法組織開展招標工作，一般由各級住建部門進行招標備案管理。

從一般程序上，需社會投資項目單位持申報材料報行政主管部門獲取招標備案編碼，之后持編碼進入公共資源交易平臺進行招標公告發(fā)布、評審專家抽取、場地預約。開標至定標的期限，1000萬元以下的項目一般不超過３天，1000萬元以上的項目一般不超過10天。依法必須進行招標的項目，招標人自確定中標人之日起15天內(nèi)，向有關(guān)行政主管部門提交招標情況的書面報告。

（七）全審批流程涉及的專業(yè)技術(shù)評價等事項

在社會投資項目的全審批流程中，還需要依法開展壓覆重要礦產(chǎn)資源、環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、地質(zhì)災害危險性評估、地震安全性評價、洪水影響、文物保護、氣候可行性等評估評價事項。

環(huán)境影響評價是根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》，對建設項目環(huán)境保護實施分類管理，由各級生態(tài)環(huán)境部門依法開展的審批服務。生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)不同項目類型，分別審批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表、環(huán)境影響登記表等，主要審查項目是否符合產(chǎn)業(yè)政策和清潔生產(chǎn)標準、項目污染物排放是否符合污染物控制總量要求、項目向環(huán)境排放污染物是否達到污染物排放標準等內(nèi)容。按照自治區(qū)項目審批改革的相關(guān)要求，該項評價一般是由社會投資項目單位在立項用地規(guī)劃許可階段做出報告，在開工前取得批準即可。

節(jié)能審查是由各級發(fā)展改革部門根據(jù)節(jié)能減碳有關(guān)法規(guī)政策，對社會投資項目節(jié)能情況、二氧化碳排放情況等進行審查，并形成審查意見。社會投資項目單位在立項用地規(guī)劃許可階段做出報告，在項目開工前取得節(jié)能審查意見。

水影響評價由各級水務管理部門依法開展的評價事項，主要是對社會投資項目規(guī)劃水資源指標的分解和落實，對建設項目的水資源利用、水資源影響、水土保持進行評價，根據(jù)項目的不同，水務部門會批復社會投資項目的水影響評價報告書、水影響評價報告表和水影響評價登記表等，項目單位需在項目開工前取得批復。

社會穩(wěn)定風險評估一般是社會投資重大項目在組織開展前期工作時，對社會穩(wěn)定風險進行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見，對項目的合法性、合理性、可行性、可控性進行評估論證，查找風險點，并提出防范和化解風險的措施方案。目前自治區(qū)非常重視社會穩(wěn)定風險評估工作，由各級政法委組織開展，社會投資項目單位需在立項批復前取得。

交通影響評價是自治區(qū)各級交通管理部門依法對社會投資項目實施后，可能造成的交通影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕交通不良影響的對策和措施，優(yōu)化交通資源分配和布局。交通影響評價一般是在項目立項后開工前取得批復。但是，目前自治區(qū)地市級區(qū)域為有效開展交通評估工作。

地質(zhì)災害危險性評估是由各級國土資源部門依法開展，社會投資項目單位需在立項用地規(guī)劃許可階段取得相關(guān)批復。地震安全性評價是由各級應急管理部門依法開展，社會投資項目單位需在工程設計前完成批復。防洪影響評價是由各級水利部門依法開展，社會投資項目單位需在立項批復取得批準。文物保護考古勘探是由自治區(qū)文物部門依法開展，一般會委托地市文物部門實施，社會投資項目單位需在立項用地規(guī)劃許可階段取得批準。氣候可行性與雷電災害評價均由各級氣象部門依法開展社會投資項目單位需在立項用地規(guī)劃許可階段獲得批準。壓覆重要礦產(chǎn)資源評估是由國土資源部門管理，社會投資項目單位需在用地預審階段取得批準。根據(jù)目前自治區(qū)建設工程審批改革要求，上述幾項專業(yè)評價一般是開展區(qū)域性評估，單個建設項目不再單獨進行。

此外，社會投資項目還需要供水、供電、燃氣、熱力、排水、通信等市政公用基礎(chǔ)設施報裝辦理，按照自治區(qū)建設項目審批改革的要求，市政公用基礎(chǔ)設施報裝提前到開工前辦理，在項目竣工驗收后直接辦理接入事宜。

（八）社會投資項目審批流程

社會投資項目的立項分為核準與備案兩種形式，根據(jù)項目立項用地規(guī)劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個階段的審批服務事項分析，可以初步梳理出自治區(qū)核準與備案類的社會投資項目的基本審批流程。具體詳見西藏自治區(qū)核準類社會投資項目審批流程圖和西藏自治區(qū)備案類社會投資項目審批流程圖。

 

圖1 西藏自治區(qū)核準類社會投資項目審批流程圖

 

圖2 西藏自治區(qū)備案類社會投資項目審批流程圖

 

二、西藏自治區(qū)社會投資項目審批服務的問題分析

通過梳理和分析，西藏自治區(qū)社會投資項目各審批服務事項在審批主體、審批要件、審批依據(jù)、審批內(nèi)容及形式、審批標準、審批結(jié)果、審批流程、審批時限等八個方面存在共性的問題。同時，從社會投資項目程審批服務的全流程看，還存在一定的體系性問題。具體到“立項用地規(guī)劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收、”四個階段的各個審批事項中又存在一定的個性化問題。這些問題的存在，在一定程度上影響到社會投資項目的審批效率，影響到自治區(qū)營商環(huán)境“辦理建筑許可”“招標投標”“獲得電力”“獲得用水用氣”“登記財產(chǎn)”等指標的評價。

（一）存在的普遍性問題分析

從社會投資項目審批事項的執(zhí)行系統(tǒng)看，一是審批主體存在缺位、越位、錯位等問題。二是審批要件存在隱性前置、互為前置、重復要件較多、要件規(guī)范存在瑕疵等問題。三是審批依據(jù)存在上位依據(jù)相互沖突、依據(jù)不充分、地方依據(jù)缺失等問題。四是審批內(nèi)容及形式存在部門信息不共享、審查主體缺失、審查形式不合理、審查內(nèi)容不科學等問題。五是審批標準存在自由裁量權(quán)過大、判定標準過于復雜、審查標準模糊等問題。六是批復結(jié)果存在功能缺位、范式不清、部分結(jié)果權(quán)威度較弱等問題。七是審批流程存在隱性環(huán)節(jié)、黑箱堵點、流程斷點、繁瑣復雜等問題。八是審批時限未能有效實施串聯(lián)改并聯(lián)、存在隱性時限等問題。

從社會投資項目審批服務大系統(tǒng)看，一是審批服務的信息化水平較低，自治區(qū)的發(fā)改、住建、自然資源等部門均已建立縱向的在線審批服務系統(tǒng)，各地市也有部分在線審批系統(tǒng)，但是各系統(tǒng)間交互性較差，缺乏系統(tǒng)貫通的在線審批服務系統(tǒng)，并且，部分項目在線審批服務功能相對較弱，如自治區(qū)在線公共資源交易系統(tǒng)在交易高峰期會出現(xiàn)系統(tǒng)運行緩慢等問題。二是項目審批服務的“放管服”力度還有待強化，由于自治區(qū)地市、區(qū)縣級政府人員編制、經(jīng)費保障等不足，難以有效運行按照國家要求盡量下放的相關(guān)審批服務事項，審批事項相對在自治區(qū)，地市、區(qū)縣自主權(quán)相對較弱。三是專業(yè)評估事項的整體規(guī)范度還需進一步提升，如部分地市未能按照國家法規(guī)開展交通評價，穩(wěn)評工作開展的標準與體系與國家要求存在差別等。

（二）立項用地規(guī)劃許可階段問題分析

因社會投資主體普遍對于審批要件及審批流程缺少了解的渠道和窗口，對各審批部門的審批要件要求及標準理解有限，且還要綜合考慮項目的投入產(chǎn)出效益，在申報過程中普遍存在審批效率低、審批難度大、阻礙審批的隱性條件多等問題。具體表現(xiàn)在：

一是在用地批復環(huán)節(jié)，項目單位需與包括自然資源局（獲得土地空間條件）、相關(guān)行業(yè)主管部門（符合行業(yè)相關(guān)要求）、林業(yè)和草原局（涉及占用[含臨時]林/草地作為前置條件）等在內(nèi)的多個部門溝通，并提交相關(guān)材料，在此過程因溝通渠道有限和窗口單一，對審批標準、審批要件理解有限，需與多個部門反復對接、溝通。部分地市的社會投資核準中用地預審是核準意見的前置條件，而用地預審又需要項目立項批復作為前置條件，形成了互為前置的問題。同時，社會投資項目在獲得國有土地使用權(quán)出讓合同前存在一定隱性時間。

二是在立項批復環(huán)節(jié)，由于大多的社會投資項目核準權(quán)限在自治區(qū)人民政府，且至少需要提交10多項材料，審批時限在60個工作日內(nèi)，但其中的多個材料需提供所在地市、區(qū)縣提供初審意見，對于可能存在對公共利益造成重大影響的項目，還需要專家評議，評議時限作為隱性時限在30個工作日以內(nèi)，即存在隱性時限，也存在隱性審批要件。備案類雖沒有任何前置要件要求且已在線上申辦，但部分地市備案表中仍需行業(yè)主管部門意見作為批復依據(jù)，需要社會投資項目自行與行業(yè)主管部門進行溝通，而其行業(yè)主管部門在出具意見時所需要的要件、時限等都未能明確，不僅存在線上線下并行申辦情況，還存在隱性要件與隱性時限等問題。

三是在建設用地規(guī)劃許可環(huán)節(jié)，需要前用地批復與項目核準或備案批復的審批要件作為前置條件，審批時限30個工作日，但辦理過程中需要涉及多次專項技術(shù)審查，相關(guān)技術(shù)審查的標準相對模糊，自由裁量權(quán)限相對較大，且由于專項技術(shù)審查不計入審批時限中，用地規(guī)劃的許可批復時限難以把控。

四是在立項批復、用地批復、用地規(guī)劃許可階段，存在多輪次、多環(huán)節(jié)、多部門的隱性論證會、評審會，審核流程難以標準化、規(guī)范化、透明化，審批時限較長。同時，在自治區(qū)審批改革中已明確在不需要在該階段完成的專業(yè)評價事項，但在實際中還存在作為部分審批事項批復的前置要件的情況。

（三）工程建設許可階段問題分析

在工程建設許可階段，需經(jīng)歷設計方案審查、建設工程規(guī)劃許可批復、施工圖批復、專業(yè)技術(shù)審查及相關(guān)評估報告等多個環(huán)節(jié)，普遍存在審批依據(jù)相互沖突、審批環(huán)節(jié)互為前置、審批隱性時限較長等情況。具體表現(xiàn)在：

一是在規(guī)劃設計方案審查環(huán)節(jié)，需要提供包括施工圖設計、施工組織、質(zhì)量管理、安全管理等審查材料，但辦理規(guī)劃設計方案審查中，往往會涉及包括發(fā)改、自然資源、綠化、交通、人防、消防、節(jié)能、環(huán)境影響、文物、各地市行業(yè)主管部門等十余個行政部門出具的批復或行政確認函，存在較多的隱性環(huán)節(jié)。

二是在建設工程規(guī)劃許可環(huán)節(jié)，由于作為其前置的專項技術(shù)審查征求相關(guān)部門審查意見、以及第三方機構(gòu)技術(shù)審查和專家評審的時間均不計入審批期限，由此產(chǎn)生的隱形時間占時較長且因項目技術(shù)差異和多個審批部門參與難以控制。

三是在工程建設許可階段，根據(jù)上位規(guī)定，國家已取消如環(huán)評、交評等大部分的專項審查作為建設工程規(guī)劃許可證審批的前置條件，但目前，部分專項審查仍作為建設工程規(guī)劃許可批復隱性前置條件情況。

（四）施工許可階段問題分析

在施工許可階段，普遍存在部分行政機構(gòu)自由裁量權(quán)過大、部分審查標準模糊、部分審查內(nèi)容不科學、部分審批環(huán)節(jié)缺失等情況。具體表現(xiàn)在：

一是專項審查規(guī)范待完善。社會投資項目需開展包括地震安全評價、環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、取水許可、消防、人防、穩(wěn)評、交評、水評、考古、氣候、壓覆、危險品、市政接入等多項相關(guān)專項技術(shù)審查大多需要在取得施工許可證前取得。但由于項目類型不同，其專項審查的事項不同、技術(shù)審查標準不同、審查方式不同、審查主體不同、審查時限不同，過程中存在部分專項審查標準模糊、部分審查內(nèi)容不科學等情況，導致審查時限難以把控、審查材料反復修改、審查口徑難以統(tǒng)一等問題。

二是部分審批環(huán)節(jié)管理主體缺位。在辦理施工圖審查事項中，部分地市存在施工圖審查備案環(huán)節(jié)缺失情況，且未對施工圖審查工作實施監(jiān)督管理，由建設單位自行選取審圖單位、支付審圖單位服務費，住建部門直接審圖單位出具的審查意見作為辦理施工許可證的前置條件，形成施工圖審查備案行政主管部門缺位問題。另外，按照政策要求，由于自治區(qū)住建廳在線監(jiān)管平臺取消上傳人防審查意見要件辦理施工許可證的前置條件，政府部門缺少了對人防審查技術(shù)的必要監(jiān)管。

三是審批流程存在重復環(huán)節(jié)。在辦理施工許可證階段，各地市住建部門對建設單位質(zhì)量監(jiān)督備案行政確認權(quán)，正在推行部分下放到區(qū)縣，部分縣區(qū)實現(xiàn)和施工許可證同步線下辦理，但辦理后建設單位仍需要按照要求將審批要件上傳西藏自治區(qū)建筑市場監(jiān)督管理公共服務平臺進行線上形式審批等問題。

四是招投標審批事項有瑕疵。社會投資項目的大多招投標事項是在本階段完成，但部分地市在社會投資類房建項目的依法必招項目的招標備案過程中，建設單位只需持申報表、授權(quán)書、采購公告，即可獲取住建部門的行政確認和備案編號，缺少對采購文件的審核環(huán)節(jié)。另外部分地市將環(huán)評、水保等作為招標審核的前置要件，與國家要求的“環(huán)境影響評價、節(jié)能評價等評估評價和取水許可等事項調(diào)整到開工前完成”的相關(guān)規(guī)定不一致。

（五）竣工驗收階段問題分析

在竣工驗收階段，普遍存在部分材料存在重復審查、部分環(huán)節(jié)審批互為前置、部分環(huán)節(jié)缺少專業(yè)性保障等情況。具體表現(xiàn)如下：

一是社會投資項目通常采取自行驗收方式，相關(guān)專項審查驗收需要相關(guān)主管部門負責，但在此環(huán)節(jié)中，因不同部門審查標準、審查時限不同，驗收時限難以保障、審批形式存在材料重復提交情況。

二是在專項技術(shù)審查中，因消防驗收、人防驗收等職能有所調(diào)整，項目驗收存在專項審查批復與竣工驗收互為前置條件，相關(guān)實施細則和管理辦法需及時調(diào)整和完善。同時，如本階段部分地市在城市建筑垃圾處置審核缺位等問題存在。

三、提升西藏自治區(qū)社會投資項目審批服務效率的建議

以推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，結(jié)合《關(guān)于印發(fā)西藏自治區(qū)全面開展工程建設項目審批制度改革實施方案》（藏政辦發(fā)〔2019〕37號）的重點任務要求，持續(xù)深化固定資產(chǎn)投資項目審批制度改革，重點在推進機制、平臺、服務、體系的改革與創(chuàng)新上下功夫，提出系統(tǒng)性解決審批事項優(yōu)化的方案建議，不斷提升社會投資項目審批服務效率，持續(xù)提高自治區(qū)營商環(huán)境評價中“辦理建筑許可”“招標投標”“獲得電力”“獲得用水用氣”“登記財產(chǎn)”等指標值，努力打造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境。

（一）明確審批主體

一是進一步明確部分審批事項主體責任。一方面，完善施工圖審查事項、人防設計審查、交通評價、依法必招項目招標采購文件審查等機制，進一步明確相關(guān)政府職責部門主體責任，解決主體缺位的問題，另一方面，按照國家相關(guān)管理體系，適度調(diào)整社會穩(wěn)定風險評價等相關(guān)管理事項管理體系，解決主體越位、錯位等問題。

二是進一步理順不同層級審批主體權(quán)責。按照國家“放管服”改革要求，在有效提升地市、區(qū)縣政府相關(guān)管理部門執(zhí)政能力基礎(chǔ)上，進一步下放相關(guān)審批權(quán)限，進一步明確不同層級審批主體的權(quán)責清單，不斷提升各層級相關(guān)行政審批部門的社會投資項目審批服務效率。

（二）精簡審批要件

一是建立審批要件規(guī)范。建立審批要件辦理清單和流程清單，按照國家相關(guān)規(guī)定與要求，明確各個審批服務事項的要件制式范本，在此基礎(chǔ)上，大力精簡不必要的審批要件，全面剔除審批全流程中需要重復提交的各類要件。盡快建設全區(qū)統(tǒng)一、條塊互通的在線服務平臺系統(tǒng)，使各類存在企業(yè)法人信息等的重復要件只提交一次后即可在不同層級的不同部門間流轉(zhuǎn)。

二是全面清理隱性及互為前置的審批要件。以底層穿透方式，全面梳理全部審批服務事項的審批要件，重點查詢?nèi)鐐浒腑h(huán)節(jié)需其他行業(yè)主管部門出具意見等隱性要件，若需依法保留的，推動形成要件規(guī)范；重點查詢?nèi)缬玫仡A審與立項審批、消防驗收與竣工驗收等互為前置的審批要件，全面解決社會投資項目中要件互為前置的問題。 

（三）完善審批依據(jù)

一是進一步完善投資項目審批事項清單，按照“法無授權(quán)不可為，法定職權(quán)必須為”的原則，依法依規(guī)并結(jié)合實際清理不合法、不合理、不必要的審批事項，對已取消下放的行政審批事項，要切實轉(zhuǎn)變管理理念，履行好監(jiān)管職責，嚴格規(guī)范運行，做到不越位、不缺位、不錯位。重點解決如部分地市政府以會議紀要形式增加的事實審批前置等問題；重點破解如竣工驗收環(huán)節(jié)中消防驗收與竣工驗收上位依據(jù)矛盾沖突等問題。

二是補充完善地方性依據(jù)及相關(guān)細則。針對目前自治區(qū)如在部分審批事項中缺乏地方地依據(jù)的問題，以及部分審批事項“有原則、無細則”的問題，進一步制定完善如開展交通評價、完善施工圖審查、城市建筑垃圾處置審核等地方性政策依據(jù)及相關(guān)政策的實施細則。

（四）規(guī)范審批內(nèi)容與形式

一是推進審批服務信息平臺的互聯(lián)互通。完善線上審批體系，按照“權(quán)責對等、權(quán)責一致”的原則，完善線上并行、線上辦結(jié)功能，理清流程、分清責任、明確權(quán)限及辦理時限，提高工作效率。依托現(xiàn)有政務服務系統(tǒng)，建立健全“信息共享、協(xié)同配合、監(jiān)督問責”機制，適當增加電子簽名、自動審批、全程監(jiān)管等功能，打破信息孤島、健全責任體系等。

二是建全審批管理體系，建立健全工程建設項目審批制度改革領(lǐng)導機制、工作協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督考核機制、信息公開機制、投訴舉報機制和責任追究機制，加強對改革工作的組織領(lǐng)導、協(xié)調(diào)推進、督促檢查和考核評價。

（五）健全審查標準與成果體系

一是健全審查標準。限制行政審批自由裁量權(quán)、提升復雜技術(shù)審查科學性、健全審查標準體系。探索推行專項審查標準化、規(guī)范化，制定實施方案和執(zhí)行考核機制，建立積分和后評價制度與績效掛鉤模式。建議進一步細化管理方式，對于能夠用征求相關(guān)部門意見方式代替的審批事項，調(diào)整為政府內(nèi)部協(xié)作事項。

二是統(tǒng)一審批結(jié)果。優(yōu)化行政審批范式、強化審批結(jié)果應用、補齊缺失審批結(jié)果等方面提出統(tǒng)一審批結(jié)果，盡快形成電子審批結(jié)果和線下審批簽章保持一直權(quán)威性，細化審批結(jié)果管理要求和細則，探索審批結(jié)果一批到底原則，減少審批結(jié)果各部門互為前置，互相推諉。

（六）優(yōu)化審批流程與時間

一是優(yōu)化審批流程。重點解決流程互為前置矛盾的問題，著力打通流程堵點、聯(lián)通流程斷點、去除流程暗箱，進一步推行串聯(lián)審批，完善聯(lián)審聯(lián)辦機制，優(yōu)化簡化流程體系，推動線上審批及優(yōu)化信息平臺，加快實施“多規(guī)合一”等機制，有效解決審批流程堵點、斷點、難點及黑箱問題。

二是縮短審批時限。著力破解各類隱性時限，重點建立專業(yè)技術(shù)審查和第三方評估的時限階段化、數(shù)字化、信息化呈現(xiàn)。完善承諾辦結(jié)制，進一步壓縮全過程審批時限。

本文完成于2023年11月25日，系西藏自治區(qū)營商環(huán)境白皮書約稿之作

（作者：投資北京研究院常務副院長 李道今）